Desde o início da colonização européia no século XVI, as terras no Brasil eram concedidas através dos Forais sob o regime de enfiteuse, instrumento jurídico oriundo da legislação de Portugal e que aqui perdurou durante séculos. Tal modo de regular a posse de terras suscitou discussões desde a primeira metade do século XIX, devido à confusão e dificuldade em definir propriedades e também por causa da reestruturação do Código de Terras no Brasil, que estava atrelado à integração das províncias e à consolidação do Estado Brasileiro. Na cidade do Salvador, grande parte das terras permaneceu por muito tempo, e algumas ainda permanecem, sob o regime de enfiteuse, sendo aforadas e arrendadas a outros, formando inúmeras pequenas glebas. Na época entre o final do século XIX e o início do século XX, é que começam a tomar corpo os problemas ligados à falta de acesso aos terrenos por grande parte da população, gerando, conseqüentemente, problemas relacionados à moradia. A partir de então, as ocupações fora das normas urbanísticas e ilegais em relação à questão jurídica dos terrenos, foram se proliferando sem controle ou ações por parte do poder público. As diferentes administrações da cidade não tomaram iniciativas eficazes e nem foi prioridade em seus planos urbanísticos ou políticas urbanas a questão da regularização fundiária e a questão habitacional. A cidade permaneceu, assim, à mercê dos interesses do mercado de especulação da terra e da moradia como produto, o que, por sua vez, acabou reforçando os contrastes sociais e espaciais e a exclusão de uma imensa parcela dos habitantes. Em 1970, a população de Salvador estava em torno de um milhão de habitantes. Destes, uma grande parte vivia, e ainda hoje vive, em ocupações ilegais nos seus diferentes tipos, com condições precárias de moradia, evidenciando a influência da questão da propriedade de terras sobre a questão habitacional e o contraste que há entre a cidade legal e a cidade que existe fora dos limites dessas normas e padrões e que é a cidade que predomina.